栃木県宇都宮市では2022年に生産緑地制度を導入し、12月に４地区、合計面積1.14haの生産緑地地区の都市計画決定を行った。地方都市においても徐々に生産緑地制度の導入が進み、近年では高知市や広島市、久留米市、岐阜市でも導入された。
宇都宮市は、将来の人口減少、超少子・高齢社会に対応するため、「ネットワーク型コンパクトシティ」（以下、「NCC」という。）形成を推進するため、都市計画をはじめ、関連計画の策定や施策を実施している。
NCCの具体化に向けた「宇都宮市立地適正化計画」において、居住誘導区域内に居住を誘導する一方で、居住誘導区域外においては都市農地を保全することで、ゆとりある良好な居住環境の形成をはかるため、その手法として生産緑地制度を導入した。
１．宇都宮市における生産緑地制度導入の背景
(1) 人口減少社会に対応したNCCの推進
宇都宮市は、北関東の中心都市の１つとして成長する過程で、人口増加やモータリゼーションの進展に伴って市街地が拡大するとともに、都市機能が郊外部へと分散してきた。一方で、少子高齢化を背景として、市の人口は2018年の約52万人をピークに減少に転じ、このままの趨勢で推移すると2050年には約45万人まで減少すると見込まれている。
今後直面する人口減少社会においても、持続的に発展できるまちづくりを進めるため、NCCを将来の都市空間形成の理念として掲げ、その実現に向けて、都市計画及び公共交通、農業、緑地、防災等各分野において、計画の策定及び施策の推進をしてきた。なお、今年８月に開業を予定している次世代型路面電車「LRT」も、NCC実現のための基幹となる公共交通ネットワークの構築をめざして導入されたものである。
(2) 都市農地の減少と保全の必要性
一方、市街化区域内には、1995年時点で1,000ha以上の農地があったが、2018年には500haを割り込み、2021年現在では442haと四半世紀で半分以下に減少し、近年も年3～4％の減少が続いている。
国の方針において、市街化区域内農地の位置づけが「宅地化すべきもの」から「都市にあるべきもの」に転換され、地方都市においても生産緑地地区を指定することが望ましいとされた。
NCCの形成を推進し、居住誘導区域内に居住を誘導するうえでは、居住誘導区域外においては宅地化を抑制し、併せて緑地や農地などの自然環境と調和した生活環境を確保する必要があることから、減少が続く都市農地の保全が必要であり有効な保全施策が求められていた。
一方、市街化区域内農地を所有する農家にとっては、固定資産税及び都市計画税が負担調整措置により年々増加し、2021年現在でその合計の税額平均は11.2万円/10aと、実質宅地並みとなっており、市街化区域内での営農継続が厳しい状況にある。このことを受けて、ＪＡうつのみやでは、2003年以降市長等に対して毎年要望書を提出し、固定資産税等の負担軽減を要望していた（図１）。
図１ 宇都宮市の市街化区域農地面積と固定資産税等平均額の推移
２．宇都宮市における生産緑地制度導入の経緯
2008年３月に策定した「第５次宇都宮市総合計画」において、NCCを将来の都市空間形成の理念として掲げ、2015年２月には長期的なまちづくりを進めていく上で目指すべき将来像と実現に向けた取組の方針を示した「NCC 形成ビジョン」を策定した。
2015年度から17年度にかけて、NCC形成における都市農地の計画的な保全・活用等について検討するために、「宇都宮市都市農地のあり方検討協議会」（宇都宮市、ＪＡうつのみや、（株）コミュニティ・アシスト・システムの三者で構成）を設立し、国土交通省の調査事業として実施し、生産緑地制度を中心とした都市農地保全活用方策等についてとりまとめた（以下「都市農地保全活用調査」という。）。
また、2016年３月、ＪＡうつのみやが、以前から行っている固定資産税等の負担軽減等の要望書に加えて、「生産緑地地区制度導入の要請書」を市長等に提出し、その後も要望を続けた。
市ではその後、都市農地の計画的保全をはかる方向で、単なる農地所有者にとっての減税対策としてではなく、NCC形成への寄与や公共・公益性の観点による必要性から、都市農地の上位計画での位置付けや有効な保全手法について検討を重ねた。
2019年３月に、「第３次宇都宮市都市マスタープラン」及び「宇都宮市都市農業振興基本計画」を策定し、「宇都宮市立地適正化計画」では居住誘導区域を設定した。これらの上位計画において、NCCの実現に向けた都市農地の位置付けと保全・活用の方向性を示した。
これらの上位計画を踏まえ、都市農地を保全するための都市計画における手法について、生産緑地制度をはじめ、面的な保全手法として田園住居地域や農地保全条例の地区計画についても併せて検討した。面的な保全手法は合意形成等に時間を要するが、生産緑地は農地所有者の申出に基づく早期の都市農地の保全が可能であり、2022年１月、生産緑地制度の導入を決定した（表１）。
表1 宇都宮市におけるNCCまちづくりと生産緑地制度導入の経緯
| 年 | 主な内容 |
|---|---|
| 2003年 | ・ＪＡうつのみやが宇都宮市長等に対し、「固定資産税・都市計画税の負担軽減等に関する要望書」を組合員の署名を添えて提出（以後毎年提出） |
| 2008年 | ・第5次総合計画策定（NCCを理念として掲げる） |
| 2015年 | ・2月：「NCC形成ビジョン」策定 ・6月：「宇都宮市都市農地のあり方検討協議会」設立 ・「NCC形成における都市農地の計画的保全活用方策検討調査」実施 |
| 2016年 | ・3月：ＪＡうつのみやが宇都宮市長等に対し、「生産緑地地区制度導入の要請書」を提出 ・「NCC形成における都市農地の計画的保全活用方策実証調査」実施 |
| 2017年 | ・3月：「宇都宮市立地適正化計画」策定（都市機能誘導区域の設定） ・「NCC形成における魅力ある田園生活空間の創出に資する安定的な農地活用に関する実証調査」実施 |
| 2019年 | ・3月：「第２次食料・農業・農村基本計画（宇都宮市都市農業振興基本計画）」策定、「第３次宇都宮市都市マスタープラン」策定、「宇都宮市立地適正化計画」居住誘導区域の設定 |
| 2021年 | ・5月：「宇都宮市立地適正化計画」（防災指針を定める）、「宇都宮市総合治水・雨水対策推進計画」策定 |
| 2022年 | ・1月：生産緑地制度の導入決定 ・4月～5月：事前審査の受付 ・6月～7月：本申請の受付 ・2月：生産緑地地区の都市計画決定告示 |
| 2023年 | ・2月：「第３次宇都宮市緑の基本計画」策定 |
(1) 都市計画マスタープランにおける都市農地の位置付け
2019年３月に、「第３次宇都宮市都市計画マスタープラン」を策定し、都市づくりの理念を「便利で暮らしやすく 骨格の強い 100年先も持続的に発展できる，ネットワーク型コンパクトシティの実現」とした。
また、都市づくりの目標の１つを「農地や森林などの緑豊かな自然と市街地が調和した都市」とし、郊外部等の農地や緑地の維持・保全などによる付加価値の向上をはかり、市民の多様なライフスタイルに応じた居住選択が可能となる土地利用を促進するとした。
都市農地に関しては、緑豊かな都市環境の形成や都市における貴重な緑空間の保全・創出等のため、NCC等のまちづくりと連携しながら、都市農地を保全・活用するための仕組みや制度を検討するとした。
(2) 立地適正化計画における都市農地の位置付け
2017年３月、「宇都宮市立地適正化計画」を策定して都市機能誘導区域を設定し、19年３月に立地適正化計画を改定して居住誘導区域を設定した。
居住誘導区域は、都市機能誘導区域等の拠点や幹線交通軸沿線、拠点周辺の都市基盤聖整備が行われている場所に設定した。幹線交通軸沿線については、基幹公共交通（LRT沿線）は道路中心線から500ｍ、幹線公共交通（幹線路線バス沿線）は道路中心線から250ｍの範囲に設定した。
居住誘導区域内に居住を誘導して居住密度と都市機能の維持をはかる一方で、居住誘導区域外については、「緑地や農地などの自然環境と調和した生活環境を確保し、市民の多様なライフスタイルなどに応じた居住選択が可能となる土地利用を進める」としている。
さらに21年５月、都市再生特別措置法に基づく「防災指針」を定め、都市農地の雨水貯留・浸透機能に着目し、都市農地等の保全・活用による防災・減災対策に取り組むとした。
(3) 農業部門の計画における位置付け
2019年３月に、「第２次宇都宮市食料・農業・農村基本計画」について、後期５年間の改定を行い、「宇都宮市都市農業振興基本計画」も、同計画の一部に位置付けた。
「生産力」、「販売力」、「地域力」を向上させることを施策の柱とし、「地域力」向上のための３つの基本施策の１つに、「都市農業の振興」を位置付けた。
都市農業振興に関する取組方針については、NCCの実現に向けた都市計画との連携をはかりながら、都市農業の継続と都市農業が有する多様な機能の発揮に取り組むとし、市民が身近なところで農業に触れ合える場としてのニーズや価値が高いことから、防災や景観形成の機能などに寄与する都市農地の適切な保全を軸とし、「都市農地近隣における直売の促進」や「農育・食育体験活動等の充実・強化」などの、農の魅力の向上に向けて取り組むとしている。
(4) 防災や治水・雨水対策における都市農地の位置付け
宇都宮市総合治水・雨水対策推進計画を2021年５月に策定し、河川への排水困難による浸水被害を解消するため、「生産緑地制度等の運用により都市農地を保全し、保水能力を高め、雨水の流出抑制をはかるとともに、災害時のオープンスペースとしての活用などを検討していく」としている。
(5) 緑の基本計画における都市農地の位置付け
生産緑地制度導入決定後の2023年２月に「第３次宇都宮市緑の基本計画」を策定した。農地は、緑被面積の約30％と緑の中でも大きな割合を占めており、農地を保全し、多様な機能の発揮や日常的に利用できる公開性のある緑としていく必要があるとしている。
都市農地については、生産緑地制度を活用して適正な保全と有効活用をはかり、農業を営みやすい環境づくりと緑のふれあいと場としての農地活用を推進するとしている。
４．宇都宮市の生産緑地指定要件
(1) 指定要件の主旨と内容
宇都宮市における生産緑地地区の指定にあたっては、法定要件に加えていくつかの具体的な指定要件を設定している。その中で、他市にはない要件として、立地適正化計画の居住誘導区域外に限るとした。なお、居住誘導区域外の市街化区域農地面積は、全体の約半分の200ha程度が該当する。
宇都宮市では、NCC形成の実現をめざして各種施策を推進していることから、居住誘導区域外の都市農地を生産緑地として保全することで、一方の居住誘導区域内への居住を誘導することを狙いとしている。
営農要件については、30年間の営農継続が可能であることを判断する要件として、販売農家の基準を参考にして設定した。さらに、主たる従事者が60歳以上の場合は、次世代にわたり営農を継続するよう、後継者を指名することを要件とした。
その他、防災機能の観点から、災害時等におけるオープンスペース、例えば復旧用資材置場などの利用に協力することとしている（表２）。
表 2 宇都宮市の生産緑地の指定要件
| 次の①～⑨のすべての要件を満たす必要がある。 【区域要件】 ①申出をする一団の農地等が宇都宮市立地適正化計画において定める居住誘導区域外にあること。ただし、土地区画整理事業地内の農地を含まないこと。 【面積要件】 ②申出をする一団の農地等の面積が500m²以上であること。ただし、個々の農地等の面積は100m²以上であること。 【接道要件】 ③申出をする一団の農地等が建築基準法第42条第1項第1号から5号に規定する道路に接し、かつ、2m以上の間口を確保されていること。 【営農要件】 ④農業従事日数60日以上の主たる農業従事者がいること ⑤主たる農業従事者の年齢が60歳未満、又は60歳以上である場合は，60歳未満の後継者を指名していること。 ⑥申請者及び世帯員等の経営農地面積の合計が3,000m²以上又は、直近３年間における農業収入の平均が50万円以上であること。 【その他要件】 ⑦申出をする区域内の土地に関する権利関係を有する者全員の同意が得られること。 ⑧災害時や緊急時等において、市からの要請があった場合にオープンスペースなどとして協力すること。 ⑨その他、生産緑地法や他法令等から生産緑地地区の指定に支障がないこと。 |
(2) 指定要件についての農家・ＪＡの受け止め
指定要件については、事前に市とＪＡとで協議の機会が持たれた。特に対象区域を居住誘導区域外に限ることについて、ＪＡや農家の立場としては、できれば居住誘導区域内も対象とする方が望ましい。
しかし、宇都宮市において、今後、人口が減少する中、着実にNCC形成をするために、居住誘導区域内では居住を誘導し、居住誘導区域外では都市農地を保全し宅地化を抑制することで、ゆとりある良好な居住環境の形成をはかる必要があるという市の方針を踏まえて、居住誘導区域外に限ることもやむを得ないと受け止めた。居住誘導区域内の農家からの相談や指定希望も数件あるが、多くはない。
60歳以上の場合に後継者指名をすることについては、指定申請時点のものであり、必ずしも指名された者の将来を縛る拘束力はないため、特にハードルが高いとは受け止めていない。
ただし、農家の世代交代の実情からすると、後継者がサラリーマンを定年後に農業を継ぐケースも多く、後継者もすでに60歳を超えていることも少なくない。
接道要件については、指定を希望しながらこの要件を満たさないために、指定を受けることができないケースがあった。このケースは、申請しようとした農地と道路の間に介在する土地も申請希望者の所有地であることから認めてもらえないかと要請したが、要件に該当しないとされた。
５．制度導入後の生産緑地指定と運用
(1) 制度周知の取り組み
2022年１月に、生産緑地制度導入を正式に決定後、ＪＡうつのみやと連携して、対象となる農家への制度周知を行った。
市では、市の広報誌及びホームページに、生産緑地制度を導入すること、そして生産緑地地区の事前審査の申し込み開始について掲載した。併せて「生産緑地制度の手引き」を作成し、ホームページにも掲載した。
ＪＡうつのみやでは、2022年３月中・下旬に、市街化区域農地所有者を対象とした「生産緑地制度に関する説明会」を市内５地区で開催した。ＪＡが主催で参加者を募り、宇都宮市都市計画課の担当者が講師を務め、制度や指定要件、指定の手続き等の流れ等につて説明した。参加者は合わせて30名ほどであった。
ＪＡはこの他、「都市農地保全活用調査」の農家ヒアリング調査結果等を参考に、指定の可能性のある農家を個別訪問するなど、制度活用の推進も行った。
(2) 指定の手続きの流れ
生産緑地制度導入についての公表及び説明会を開催後、農地所有者からの個別相談は基本的にはＪＡうつのみやの資産管理課で対応し、必要に応じて市が対応した。
事前審査の申込を４月から５月にかけて市の都市計画課で受け付け、指定要件を満たすかどうかの確認を行い、審査結果の通知を行った。結果通知の到着日から７月末までに本申請を受け付けた。
その後は、都市計画に基づく法定手続きを進め、11月の都市計画審議会を経て決定し、12月に都市計画決定告示された。
(3) 生産緑地の指定状況
初回の指定となる2022年度は、４地区、合計面積1.14haが指定された（図２）。うち２地区は同一の農業者であり、経営作目は水稲と露地野菜。3名とも年齢は60歳以上であるためいずれも後継者を指名した。
2016年度の「都市農地保全活用調査」で実施した、農家ヒアリングに基づく想定エリア別の指定見通しでは、居住誘導区域外において22％の指定の可能性があると見込んでいた。今回の指定面積は居住誘導区域外の市街化区域農地の1％に満たないものであり、想定をかなり下回る結果となった。
また、「都市農地保全活用調査」では、農業が盛んな地区をモデル地区として調査検討も行い、当時は一定の指定意向を確認していたが、今回この地区からの申請は１つもなかった。なお、この地区内の当時指定意向を示したある農家は、その後営農の中心を市街化調整区域に移す方針とし、今回申請を見送ったとのことであった。
多くの農家が指定申請に踏み切れない理由の１つに、30年の営農継続や、相続税の納税猶予が「20年営農で免除」から「終身営農」となることに、不安が大きいという意見がいくつかあった。
《生産緑地指定農地（図2、No.3）》
《生産緑地指定農地（図2、No.4）》
図 2 宇都宮市の生産緑地地区の位置
６．今後の取り組みと検討課題
(1) 宇都宮市の今後の制度運用の取り組み
宇都宮市では、特に指定面積目標を設定してはいないものの、今回の指定面積1.14haは、市としても想定よりもかなり少ない結果であった。各計画でそれぞれの目的に応じて都市農地を位置付けているが、この指定面積では狙いとする効果を発揮することは難しい。
そこで今年あらためて、市はＪＡの協力のもと、市街化区域の農地所有者を対象にアンケート調査を実施し、制度の認知や活用意向、活用しない場合の理由等について把握し、この結果を踏まえて今後の制度運用について検討するとしている。
また、生産緑地制度だけではなく、地区計画等の面的な都市農地の保全手法の活用についても、今後検討していくとしている。
(2) コンパクトシティ形成と都市農地保全に係る課題
今後ほぼ確実に訪れる人口減少社会に対応するために、宇都宮市を含め多くの都市がコンパクトシティ形成を目指している。人口減少と宅地需要の減退により、都市が縮退していく中での都市農地のあり方については、多くの都市が共通して抱えている課題だと考える。
宇都宮市における生産緑地制度導入の検討については、筆者が関わった当初から生産緑地制度をNCC推進のための手法の１つとして捉えてスタートしており、そういう意味では、指定要件を居住誘導区域外に限定したことは、市のスタンスは一貫している。
一方で、居住誘導区域内にも都市農地は「あるべきもの」のはずで、居住誘導区域内に求められる都市農地の機能があり、それらの機能を発揮できるよう、きめ細かく居住誘導区域の内外で異なる指定要件を使い分けることも考えられる。
例えば、農業体験や地産地消、緑のふれあいの場として機能の発揮が期待できる農地や、公園・緑地が少ない、あるいは浸水が予想されるエリア等に限定して、居住誘導区域内であっても指定可能とすること等が挙げられる。
生産緑地制度は都市計画制度であるがゆえに、都市計画の観点からその意義や有効性が優先されることは、当然のことではある。一方で、現状の一般市街化区域農地に課せられている“農地に準じた課税”という名の実質“宅地並み課税”は、市街化区域内農地の位置づけが「都市にあるべきもの」に転換されて以降も宅地化を促すものであり、あるべき土地利用への誘導の観点からも問題があると考える。
地方圏においても、宇都宮市を含め生産緑地制度の導入が徐々に増えてきたが、和歌山市を除いて全般的に生産緑地地区の指定実績は低調となっている。生産緑地制度を導入しても、生産緑地だけでは都市農地の保全が困難であることが実情であり、あらためて市街化区域農地の税制のあり方に向き合う必要があるのではないだろうか。
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